中华教育网在党的相关报告提出“全面实施绩效管理”的背景下,高校全面实施预算绩效管理不仅是提高资金使用绩效的内在要求,也是必须执行的重要任务。高校作为我国教育体系的重要组成部分,承担着人才培养、社会服务、科学研究、文化传承和国际交流等重要的使命,全面实施预算绩效管理是优化高校教育资源配置、提高教育公共服务质量、推动实现教育现代化的重要举措。然而高校经费支出多元化、产出多样化的特征,使得现有的预算绩效管理未能充分体现经费支出目的和战略意义,不利于高校持续健康发展。本文拟以完成高校使命为出发点,以预算项目管理为抓手,对高校进行全面预算绩效管理的路径进行探讨和研究,以期对高校的健康发展有所裨益。
一、全面预算绩效管理多项重磅政策发布
党的相关报告提出“全面实施绩效管理”,拉开了整体绩效管理的序幕。2018年9月中共中央、国务院印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措[1]。2019年12月,《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》要求各地各单位各司局必须将思想和行动统一到党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署上来,把全面实施预算绩效管理作为推进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措,确保各项改革任务落到实处[2]。2020年4月,财政部又印发了《关于做好2019年度中央部门项目支出绩效评价工作的通知》《关于做好2020年重点绩效评价工作的通知》《关于开展2019年度中央对地方转移支付预算执行情况绩效自评工作的通知》三个文件,标志着2020年成为全面预算绩效管理的开局之年[3]。
近几年,全国一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比率接近15%,教育支出连续成为一般公共预算的第一大支出。尽管高校的运行的最终目标并不是追求利润的最大化,而是作为教育资源的供应者,带着使命和目的来产生社会效益,但是作为我国教育体系和公共预算支出的重要组成部分,高校的运作与管理也要讲效率、重成果。
因此,全面预算绩效管理不仅是时代背景下必须执行的重要任务,也是高校提高资金使用绩效的内在要求,标志着高校预算管理开始步入精细化和战略化的新阶段。高校的预算支出具有经费来源广泛、产出多元化等特征,实施全面预算绩效管理具有相当的难度和复杂性。尽管各高校已在预算绩效管理工作方面取得了很大进步,但与全面实施预算绩效管理的要求相比还存在一定差距。基于此,如何进行全面预算绩效评价管理成为各高校当前迫切需要钻研的课题。
二、高校全面实施预算绩效管理现状及存在的问题
(一)绩效管理意识不足
近年来,随着绩效管理工作的持续部署,人们头脑中绩效评价的观念已初步形成,资金的使用效益也在不断提高,但各高校往往花大量的精力在资金的争取和分配上,普遍存在“重支出、轻管理,重执行,轻绩效”的现象,究其原因是许多高校的绩效管理意识薄弱,没有深刻认识到绩效评价工作对于学校战略发展的重要性。
高校现行的绩效评价工作主要由财务部门推动,校内有些部门认为预算绩效管理与本部门无关,因此往往出现敷衍填报绩效评价资料,拖延上交申报资料等情况。由于财务部门在工作范围和职能上的局限性,仅由财务部门负责容易出现协调不利、实效不强等问题。同时,由于缺乏科学的测算和充足的准备,许多部门只在预算申报时才仓促填报,未能对项目进行充分的调研,也导致高校预算编制普遍存在科学性和合理性不足的问题。因此,高校的绩效管理工作往往仅停留在填表报告等形式化的层面。
(二)预算绩效管理体系不完备
许多高校的预算绩效管理部门,还局限于单纯的项目管理,尚未明确绩效管理工作的程序、方式和管理机制。主要体现在以下方面:
第一,没有进行全覆盖管理。高校进行全面预算管理首先应做到项目和资金的“全覆盖”,如果规定仅对支出1000万元以上的预算项目进行绩效管理,或是规定仅对财政专项资金进行绩效管理,都不能算达到全面预算管理的要求。
第二,没有进行全过程管理。全过程管理是指覆盖预算资金运动各个环节的绩效评价,包括前期、中期和后期绩效评价,而现有的绩效评价多侧重于事后评价,没有针对项目生命周期和预算管理流程设计出相关的制度,缺乏对项目执行过程和资金支付进度的追踪,不能减少项目已经造成的损失和不良影响;
第三,没有充分利用绩效评价结果。目前,由于高校普遍缺乏明确的工作机制与权责体系,一旦出现绩效考核不理想或者资金执行进度未达标的情况时,常出现相互推诿互相指责的情况。同时,由于缺乏问责和奖励机制,评价结果未能得到充分合理的应用,约束激励效果不明显。
(三)预算绩效评价指标体系不健全
高校投入资金的产出效益具有多元化的特征,因此无法进行横向对比,需要针对不同的项目量身定制不同的考核目标,但是很多高校还没有建立起科学有效的全面预算绩效评价指标体系,仍存在诸多问题:
第一,评价指标体系与学校本身的中长期战略目标脱节。项目申报缺乏前瞻性和可行性,导致资金的支出可能在短期内合理,但与学校的整体中长期规划相违背,并不能切实地解决学校的突出问题。
第二,评价体系以财务指标为主,对非财务指标的关注度过低。现有的绩效评价指标体系往往过于关注资金到达率、预算执行率、成本节约率等便于衡量的财务指标,而缺乏对于项目产出和效益的考量。
第三,评价指标与项目匹配度不高。例如人才培养、师资建设等项目的绩效目标往往宽泛而无法细化、边界模糊,加之预算申报单位基于绩效评价结果的考虑,设置绩效目标往往偏低,降低了绩效评价工作的有效性。
第四,评价指标设置不规范,指标可衡量性不够。由于高校项目产出的宽泛性和模糊性,评价指标难以明确,普遍存在共性指标多、个性指标少的情况,尤其是涉及到社会效益、经济效益、生态效益和可持续影响的定性指标,评价指标往往难以选取和有效衡量。
三、高校实施全面预算绩效管理的思路
(一)明确预算绩效管理责任主体
高校进行全面预算绩效管理,是为了提高整体的预算管理水平。高校要明确管理职责,遵循“谁使用,谁负责”的原则,切实做到“花钱必问效,无效必问责”。学校管理层应对单位整体预算绩效管理负责,各部门主要负责人应对部门预算绩效管理负责,项目负责人应对项目预算绩效管理负责,项目参与人则应对项目具体环节负责。
(二)完善全面的预算绩效管理体系
完善全面预算绩效管理需要高校在管理流程、制度建设和人员配置等方面进行优化。第一,应建立一套覆盖项目整个生命周期的预算绩效管理制度,对预算项目进行事前、事中、事后全过程的评价。
高校应在事前对预算项目进行审核,在事中全程监控绩效目标的实现程度和预算执行进度,在事后进行最终评估并充分应用评估结果。第二,应进一步拓宽绩效管理的广度和深度,实现高校各类资金的全覆盖,以及各类项目的全覆盖。第三,应全方位开展预算绩效管理工作。仅靠财务部门推动全面预算绩效管理工作是不切实际的,绩效评价工作涉及所有部门,因此,必须加强培训,组织自上而下全员参与的预算绩效评价。
(三)构建以高校使命为导向的预算绩效评价指标体系
在高校的全面预算绩效评价工作与高校使命之间具有极为重要的关联。彼得·德鲁克曾指出:“非营利性组织的驱动因素不是‘利润’而是其‘使命’的引导和凝聚,非营利性组织的绩效评价的标准主要是其对‘使命’的完成程度。” [4]高校使命是对高校长期战略发展目标的深度凝练,对于高校持续健康发展具有很重要的指导作用。以高校使命为导向构建评价指标体系,不但可以提高绩效评价的工作质量,还可以确保高校在发展过程中紧贴战略目标进行各方面工作部署,从而为高校完成自身使命奠定夯实的基础。因此,以高校使命为起点探索高校全面预算绩效评价指标体系,具有很高的科学性和可操作性。
(四)加强绩效评价结果的应用
绩效评价结果的应用和反馈也是绩效管理体系中重要的一环。首先,高校应建立完善的预算绩效评价信息交流和沟通机制,让广大师生甚至社会公众广泛了解其整体绩效评价结果,这样能更有效地促进预算绩效管理工作质量的提升。此外,高校还应加强绩效评价结果的应用,将绩效评价结果作为项目调整、后续资金支持的重要依据和部门考核、个人绩效考核的参考依据,建立奖惩机制,提高各部门参与全面预算绩效管理的积极性。
四、高校全面实施预算绩效管理的路径探析
(一)以高校使命为起点,构建高校全面预算管理方案
高校全面预算管理是高校财务管理工作中的重要内容,是一个全员参与、全面覆盖、全程跟踪并将高校所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法,也是一个持续改进、不断循环的过程[5]。因此,高校全面预算管理应如图1所示,以完成高校使命为出发点,形成由全面预算编制、全面预算执行与控制和全面预算考核组成的闭环。全面预算编制阶段主要包括全面预算目标的编制、汇总和审批;全面预算执行阶段主要包括全面预算的跟踪、分析与控制;全面预算考核阶段主要是通过预算考核发现高校发展中存在的问题和风险,利用评价结果不断修正高校发展道路。这些管理流程互相关联、循环交替,使得高校的年度行动计划能与中长期目标协调匹配,最终实现高校使命的完成。
图1 高校全面预算管理流程
(二)全面预算编制
1、构建科学的预算项目管理体系
高校履行职能、开展管理、完成使命是通过一系列政策和项目实现的,同时项目制管理是高校资金管理的主要形式,所以项目是高校完成使命和预算管理的契合点,也是优化全面预算绩效管理的突破口。
预算申报是预算管理的起点和基础,虽然国内高校已逐步开展了项目绩效评价工作,但仍存在着立项随意,项目良莠不齐、多散乱杂等根本问题。因此,高校应首先建立完备的预算项目立项审核制度,在预算编制前对预算项目进行必要性和合理性的审查,确保能够进行从项目申报、项目审核到项目执行和绩效评价的全过程监控管理,进而提高预算编制的工作效率和高校全面预算管理水平。
在完成预算项目立项审查之后,高校可以根据学校使命设置项目大类,把各类预算项目根据职能任务、目标规划以及财政拨款的政策导向进行分类,对于相同类别的预算项目采取类似的预算绩效管理措施,既增加了预算绩效管理的针对性和科学性,又能提高绩效管理的效率。《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》(中发〔2017〕31号)指出:“高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作的重要使命。”此外,高校还有部分用于改善基础办学条件和维持日常运行的支出。因此,大致可以将校内项目分为人才培养类、科学研究类、社会服务类、文化传承创新类、国际交流合作类、条件保障等六大类,具体如图所示。在实际应用中,高校也可根据实际情况,以贴合自身发展需求的使命为基础进行预算项目的分类。
图2 基于高校使命的预算项目分类图
2、按项目分类细化绩效评价指标体系
财政部发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》指出:“绩效目标要能清晰反映预算资金的预期产出和效果,并以相应的绩效指标予以细化、量化描述。高校在完成以使命为导向的项目分类和立项审核后,应根据分类结果和项目规划进行绩效目标的设定。每一大类项目都有不同的战略目标,因此,每一大类项目都需要选取不同的评价指标,以准确反映项目资金管理、产出和效益水平。
罗伯特·卡普兰等人曾指出:“你不能描述的,就无法衡量;你不能衡量的,就无法管理”。[6]参考《项目支出绩效评价管理办法》(财预[2020]10号),目前项目绩效评价一级指标主要有决策指标、执行指标、产出指标、效益指标、服务对象满意度这四类,下设不同的二三级指标。高校在对二三级指标选取和设定时,应当根据每一大类项目的职能特征和目标规划有所侧重,以图3人才培养类项目为例,项目一级指标应以产出指标和效益指标为主,产出指标下设的二级指标中要注重数量指标和质量指标的选取,效益指标下设的二级指标中要综合考虑经济效益、社会效益、可持续影响等指标,服务对象满意度指标中,学生、老师和社会各界的满意度也是需要关注的指标。
图3 人才培养类预算项目绩效评价指标体系(参考)
实际操作中,按照“谁申请经费,谁设定目标”的原则,申请项目经费的负责人应主动并合理地设置绩效指标和绩效目标,跟随部门预算申请一并报送。在预算审批和编制过程中,高校要充分发挥各职能部门、专家学者的作用,对项目立项依据的充分性、立项程序的规范性、绩效目标的合理性和绩效指标的明确性进行充分研究和科学论证,确保绩效评价指标突出项目的重点和特色。在以高校使命为导向细化绩效评价指标后,高校就可以把战略目标转化为一套条理分明的绩效评价体系,将财务指标与非财务指标、定量指标与定性指标、经济指标和效益指标相整合,建立起一个精细的、应用广泛的全面预算绩效评价指标体系,既体现了高校特色,又对高校经费支出精细化管理有一定的参考价值。
3.注重绩效评价体系中权重分配
预算项目的后期评价是真正意义上的绩效评价——结果评价。在明确绩效评价指标之后,还需要注重权重分配,才能构建科学有效的全面预算的评价体系。一是要构建不同类型的预算绩效评价体系。在根据高校使命进行分类后,每一类项目都有决策指标、执行指标、产出指标、效益指标、满意度指标作为一级指标,根据项目情况下设二、三级指标。高校在对预算项目的绩效指标进行赋值时,每大类的项目可以根据其职能特征采用相似的权重标准,同时也要注意具体项目之间的细化差别,做到有所侧重。以人才培养类项目为例,人才培养类的项目产出依附在学生这个载体上,具有社会服务性质,因此这类项目的产出指标、社会效益指标和服务对象满意度指标的权重都应基本均衡;而对于改善基础办学条件的预算项目来说,产出指标和服务对象满意度指标相较于社会效益指标则更为重要了,所以社会效益指标的权重应相对较低。
二是可以对具体项目和项目类别进行权重赋值,完成战略目标绩效评价和整体预算绩效评价体系的构建。首先,高校可以对每一类别内的具体项目进行权重赋值,因其战略目标上的共性,总体上可以以资金额度为依据进行权重的分配,但对于重大决策和项目应重点关注,适当提高权重。其次,高校可以根据自身发展规划对项目大类进行权重的赋值,完成高校的整体预算绩效的评价。对项目大类的权重赋值的不能单纯的以资金额度为依据,而是要判断项目对于高校健康发展的重要性,人才培养、科学研究等此类项目显然比改善基础办学条件的项目更加关键。因此,对这些类型的项目权重应适当提高,以保证高校总体预算绩效评价的科学性,使得绩效评价结果对于高校的战略发展和有一定的指导意义。
指标权重的分配难以找到较为科学的依据,目前各高校主要依赖于评价机构的主观判断。高校本身就是一个拥有专业化人才的地方,无论指标设计还是指标赋值的评审工作,通过学校本身相关专业的师生来实现也是可行的并且值得推广的。在实际操作中,权重赋值可以采用德尔菲法,综合考虑各部门和专家学者的意见,一方面避免了权重赋值因为仅靠财务管理部门主观经验设定而缺乏科学性,一方面又保证了各部门可以参与进全面预算绩效管理的各项过程。
(三)全面预算的执行与控制
1、加强预算执行中的“双监控”
预算执行中,高校预算管理部门要对预算执行进度和绩效目标实现程度进行“双监控”,逐步建立完善高效的绩效运行监控机制和预算反馈机制。其一是要高校重点加强对预算资金执行状况的监控。高校各类预算项目并不一定是均匀支出的,比如改善高校基本办学条件的项目通常集中在寒暑假进行,但此类项目一般金额较大且需要多部门协作,因此专项资金的使用往往无法按照预期方案执行。所以,对于未按期开展的项目,高校要责令项目责任人重点分析无法支出的原因,研究切实可行的工作方案,尽快推进项目实施;对于超额支出的项目,高校应当严格遵守“无预算、超预算不支持”,各部门如若遇到一些无可避免地客观因素使预算需调整,应严格按照相关手续完成项目的预算调整;对于有资金剩余而已达成预期目标的预算项目,高校应灵活调整预算金额,收回剩余资金,避免发生为了完成执行率而突击花钱的情况。
其二是高校应重点监控效目标的完成情况,按照项目任务、绩效目标,倒排执行进度,定期了解绩效目标的完成情况和绩效延伸情况。当发现预算项目绩效运行与原定目标发生偏离时,预算绩效管理部门应深入查找预算执行管理中存在的问题,及时采取措施予以纠正,减少项目已经造成的损失和不良影响,提高预算执行管理水平。
2、优化预算绩效管理部门的服务意识
高校预算绩效管理的优化既要进一步做好加强监督管理的加法,还要做好优化服务意识的乘法。在预算执行过程中各部门要各司其责,项目负责人、部门负责人要负责本项目、本部门项目的监控与评价,预算绩效管理部门则负责对单体整体预算执行状况进行监控,并重点关注对学校发展有重要影响的重大政策和项目的绩效状况。
预算绩效管理部门应在预算执行过程中提供专业化服务,如每月发布预算执行进度报告,为项目负责人控制和监督各项支出提供参考依据;加强对支出经费的审核,确保经费用途与预算项目经济业务对应;主动开展中期检查工作,帮助项目执行部门发现并及时改进问题,为预算绩效管理营造一个良好的外部环境,推进高校预算绩效管理工作进一步向科学化规范化的方向发展。
(四)全面预算的考核
1.规范绩效评价方法的选取
在全面预算工作绩效评价的过程中,为了确保评价结果的公正性与合理性,首先要做好的一项工作就是科学选取绩效评价方法。《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)完善了绩效评价指标、标准和方法,明确了绩效评价方法主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、标杆管理法等,绩效评价标准通常包括计划标准、行业标准、历史标准等。
实际操作过程中,高校需要对以上评价方法进行系统性的研究与分析,明确每种方法在实际应用过程中的作用和利弊,随后根据自身情况,在政策允许范围内结合预算工作实际情况选取一种或多种方法进行绩效评价,从而提高对全面预算绩效管理工作的科学性。此外,高校还应逐步建立稳定的专家学者库和中介机构库,积极引入第三方参与绩效管理工作,增强绩效评价的权威性和公信力,提升绩效评价工作质量。
2.加强绩效评价结果的应用
在完成全面预算绩效评价后,高校应加强对绩效评价结果的应用。一是要建立完善绩效报告机制和反馈整改机制。预算单位要将预算资金使用整体绩效情况报送学校,为学校决策提供依据。学校应面向预算管理信息使用者发布高校预算管理绩效水平的评价结果,这些信息使用者可能包括教育主管部门、财政管理部门、校内各个职能部门和二级单位。学校应对故意或过失导致执行绩效未能达到预算目标的项目负责人和相关责任人进行问责,通过绩效问责,促进各预算单位改进预算管理,优化资源配置,提高资金使用效益,促进财务和业务良性循环。
二是要建立绩效评价结果与预算安排的挂钩机制,将上一年度绩效评价结果作为安排下一年度预算的基本依据,形成预算绩效管理流程的有效循环,进而提高未来预算经费的使用效率和效益。对于绩效评价结果优秀的项目,高校要大力支持项目工作、在后续年度预算中优先保障。对于绩效评价结果一般的项目,高校要组织项目负责人查找漏洞,督促进行经验总结,及时改进问题;对于绩效评价结果不高、低效无效的项目,高校在告之项目负责人绩效评价结果的同时,还要警示其在后续工作中加强预算管理的强度和力度,督促项目负责人深入分析具体原因,调减项目预算或暂缓资金安排,并按照“谁使用,谁负责”的原则,对过失人采取相应的惩罚措施。
三是要建立专项经费绩效评价结果与单位个人考核挂钩的奖惩机制。在明确预算绩效管理责任主体后,将预算项目绩效考核结果作为单位个人考核的重要依据,直接对项目负责人和参与人给予正向激励,不仅能够直接激发相关负责人重视预算管理工作,强化了绩效考核的重要性,同时也为人事考核提供了重要依据,解决人事考核没有参考的难点,避免了考核的形式化,增加了全面预算绩效管理的深度。
五、高校全面实施预算绩效管理的保障措施
(一)提高全面绩效管理意识
高校应在全校上下都树立起全面预算绩效管理理念。高校管理者应高度重视绩效管理,意识到绩效管理关乎学校长期战略发展的重要性,转变旧观念,以有效提高资金使用效率,保障高校能够持续健康发展。同时,也应促进各部门密切配合,对各部门相关人员进行大量培训,强化全面预算绩效管理意识,进而提高管理水平。
(二)加强制度建设和保障
教财〔2019〕6号文件指出:“各单位应于2020年8月底前出台本单位贯彻落实全面实施预算绩效管理的文件或实施方案。”高校一方面应加强预算管理制度、项目管理制度建设,提高项目管理和预算管理的水平。另一方面也应进行预算绩效管理制度的建设,强化目标责任,落实过程监控、明确奖惩措施,为全面预算绩效管理的实施提供制度保障。
(三)强化高校信息系统建设
绩效管理提供信息支持全面预算绩效管理涉及到财务、人事、资产、科研、教学、学工等等各方面的数据信息,为此高校应在建立预算绩效管理系统的基础上,做好与现有各个系统的衔接互通,加强与各部门之间数据的有效沟通与交流,彻底打破“信息孤岛”现象,实现“人员少跑腿,信息多跑路”,为预算绩效管理科学化提供信息支撑。
(四)成立全面预算绩效管理办公室
高校的全面预算管理机构不能仅挂靠单个部门,需要构建专门的组织结构体系,通常由决策机构、工作机构和执行机构组成。决策机构一般是高校党委常委会,作为全面预算管理的最高权力机构,高校党委常委会负责审查和批准全面预算草案、执行情况的报告及调整方案。工作机构一般是由组织、人事、财务、教务、科研、学生管理等部门组成的全面预算管理委员办公室,负责在前期对预算项目进行立项审核和绩效目标审核,编制学校一级预算;在中期进行追踪监控,检查预算项目执行情况并进行调整;在后期参与权重赋值和预算项目总体评价,积极应用绩效评价结果。执行机构就是学校各基层预算单位,包括各机关职能部门、各学院和二级核算单位,负责根据学校要求申报预算项目和绩效评价目标,按照批复严格控制和监督本单位的预算执行,并对执行结果负责。(作者系南京理工大学江阴校区人事财务办公室主任胡晨)
参考文献
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【2】教育部.教育部关于全面实施预算绩效管理的意见[Z].教财〔2019〕6号,2019.
【3】乔春华.高校开展整体绩效评价的思考[J].《会计之友》,2020(20):73-77
【4】彼得·德鲁克.非营利组织机构的经营之道[M].余佩珊,译.台北:远流出版社,1994:3-7.
【5】宫景玉.高校全面预算绩效评价体系优化研究[J].《会计之友》,2020(15):121-127
【5】罗伯特·卡普兰,大卫·诺顿.战略地图——化无形资产为有形成果[M].广州:广东经济出版社,2005.
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